Place de l’Europe dans le monde : l’Union Européenne a-t-elle encore une politique de voisinage ambitieuse ?

Jusqu’en 2004-2007, période des élargissements à l’Est, la définition de l’Europe qu’avaient la plupart des membres de l’Union Européenne couvrait l’ensemble du continent, Russie exceptée : à ce pays près, la conception de l’Europe de l’Union recoupait celle du Conseil de l’Europe, issue d’une réflexion en 1994. 

Une autre vision de l'Europe, basée sur le respect de valeurs plus que sur la géographie : les membres du Conseil de l'Europe aujourd'hui : en jaune les 10 membres fondateurs, en bleu, les autres membres ; la Biélorussie (en gris et au centre) a perdu son statut d'invité spécial en 1997 pour violation des droits de l'homme, elle est à nouveau candidate

Aujourd’hui, plusieurs visions de l’Europe s’affrontent. Le Parti Populaire Européen (PPE, droite) insiste sur l’importance de l’unité historique et géoculturelle, sur des traditions juridiques et religieuses communes, ce qui réduit l’Union Européenne à une trentaine de membres.

Les libéraux et une partie des sociaux-démocrates européens pensent plutôt que le but est de faire coopérer avec méthode des peuples différents, en hiérarchisant les intérêts : la limite alors est repoussée à la frontière occidentale de la Russie.

Aujourd’hui, pendant que les Européens paient le prix de leurs tergiversations sur la crise grecque, et que la nécessité d’un gouvernement (économique) européen commence à être évoquée (voir aussi « L’Union européenne a-t-elle un avenir ? Demandez à Garibaldi », Le Monde daté du 2 juin 2010), la Politique Européenne de Voisinage (PEV) piétine.

La PEV a été lancée en 2004, lors de l’élargissement de l’Union (aux pays de l’Est principalement), pour 16 pays au Sud, et à l’Est de l’Union Européenne.

Au Sud, l’Union Pour la Méditerranée (UPM) englobe des pays sans réelle perspective d’adhésion mais à qui des coopérations, ou des coopérations renforcées, sont offertes. L’UPM vise à créer une zone de paix, de stabilité et de libre-échange, véritable « pont » entre l’Union Européenne, l’Afrique et le Moyen-Orient, sans avancée notable pour le moment.

À l’Est et au Sud-Est, 3 ensembles retiennent l’attention, avec d’autant plus d’acuité que 10 pays d’Europe de l’Est et Chypre ont rejoint l’Union Européenne depuis 2004 ; ces 3 ensembles couvrent l’ensemble de la façade Est de l’Union :

-la Russie,

-la Turquie, dont le processus d’adhésion à l’Union Européenne a été lancé en octobre 2005,

-l’ensemble des pays entre l’Union et la Russie (Ukraine, Moldavie, Biélorussie) et des pays du Caucase entre la Russie et la Turquie (Arménie, Géorgie, Azerbaïdjan) : le Partenariat oriental de l’Union Européenne, inauguré le 7 mai 2009 à Prague.

Vladimir Poutine, symbole de la puissance russe à l'Est, qui bonfle ses biceps, "Pétrole" et "Gaz" :

 "230 $ pour 1 000 m3? Ukraine", et "45 $ pour 1 000 m3 pour bonne conduite. Biélorussie"

 Les relations avec le puissant voisin russe ont été traitées en dehors de la PEV, du fait de la position singulière de la Russie. Très vaste, avec un rôle central à l’Est, voulant garder son rang de grande puissance mondiale, elle a eu de nombreux différends avec l’Union (serbes de l’ex-Yougoslavie, enclave de Kaliningrad, adhésion des 3 états baltes à l’Union, intervention de troupes (pro-)russes en Géorgie, …) mais l’Union Européenne est son premier partenaire commercial. Car l’Union Européenne est très dépendante de la Russie pour son approvisionnement en gaz : 100% des approvisionnements en gaz des états baltes, de la Slovaquie, de la Finlande venaient de Russie, 87% des approvisionnements de la Grèce, 81% de ceux de la République Tchèque, 73% de ceux de l’Autriche, 45% de ceux de l’Allemagne et 27% de ceux de la France. L’Union Européenne et la Russie ont décidé en mai 2003, dans le cadre des dispositions de l’Accord de Partenariat et de Coopération les liant, la création de quatre « espaces communs » : un espace économique, un espace de liberté, de sécurité et de justice, un espace de sécurité extérieure, et un espace de recherche et d’éducation. Mais ces « espaces communs » n’ont pas connu de réelle avancée, sauf peut-être sur le plan économique.

Partenariat oriental : en bleu, l'Union Européenne à 27 ; en orange, les 6 autres membres du Partenariat ; au nord-est des 7 membres, en gris, la Russie ; et en gris, au sud de la Mer Noire, la Turquie (carte de Kolja21)

Après la guerre entre la Géorgie d’une part, et l’Ossétie du Sud et la Russie d’autre part en août 2008, le Partenariat oriental a été inauguré à Prague en mai 2009 : Biélorussie, Ukraine, Moldavie, Arménie, Géorgie et Azerbaïdjan. Ce partenariat, souhaité par la Pologne et par la Suède, a rapidement montré ses limites, aucune perspective d’adhésion n’étant offerte aux partenaires de l’Europe : très subtilement, le Partenariat qualifie l’Ukraine, principal pays concerné avec 46 millions d’habitants sur 76, de « pays européen », sans perspective d’adhésion, et non d’ « Etat européen », destiné à devenir membre de l’Union. Par ailleurs, les sommes allouées sont très faibles, pour ces pays très pauvres en dehors de l’Azerbaïdjan, qui vit de ses pétrodollars : 600 M€ ont été accordés pour la période courant jusqu’en 2013, à comparer aux 12 Md€ alloués à la Pologne en 2009 au titre de la politique de cohésion et de la PAC. Pour la période 2011-2013, l’Union accorde ainsi à chaque Ukrainien 3,35 euros, à chaque Biélorusse 2,74 euros, et à chaque Azerbaïdjanais 4,82 euros, ces trois pays représentant 85% de la population des 6 membres du Partenariat.

Pourtant, le Partenariat oriental est d’une importance capitale pour l’Union Européenne. D’abord, parce que l’Ukraine a hésité entre la voie européenne, qu’on lui a fermée, et la voie russe, qu’elle est bien obligée d’emprunter dorénavant, sa dépendance vis-à vis du gaz russe représentant les deux tiers de sa consommation. Cette dépendance maintient aussi la position de son premier partenaire commercial, la Russie, alors que l’Ukraine essaie de développer ses relations commerciales avec l’Union Européenne voisine. Par ailleurs, 80% de l’approvisionnement en gaz de l’Union passe par les gazoducs ukrainiens.

Gazoduc Nabucco en projet (en rouge) ; autres gazoducs existants en noir (carte de Sémhur)

Pour cette raison, l’Union Européenne travaille sur le projet du gazoduc Nabucco, qui part de … la mer Caspienne et Bakou (Azerbaïdajan), traverse le pays, puis la Géorgie, la Turquie, et entre dans l’Union Européenne par la Bulgarie. D’où l’importance des deux premiers états, membres du Partenariat, et de la Turquie.

Par ailleurs, les 6 états membres du Partenariat aux côtés de l’Union sont autant de poudrières (« conflits gelés »), de zones de trafic (armes notamment, autour de la mer Noire et dans le Caucase), et de zones de passage des flux de réfugiés.

« L’Europe à court d’ambition face à son Partenariat oriental » titre Le Monde daté du 2 juin 2010, à juste raison.

Enfin, la Turquie : en décembre 1999, le Conseil européen d’Helsinki reconnait son statut de candidate, et en octobre 2005, les négociations en vue de l’adhésion sont ouvertes sur la base des critères de Copenhague. Du fait des plans de perspectives budgétaires tous les 6 ans au sein de l’Union, la Turquie ne pourra pas devenir membre avant 2014, première année du prochain plan.

L’appartenance de la Turquie à l'Union constituerait à bien des égards un avantage pour les 27 : certes, les Turcs sont musulmans à 95% et étaient 73 millions en 2009, mais la Turquie est un état laïc - métissé dans sa population et ses institutions avec l’Europe de l’Ouest - et l’état non arabe le plus apprécié du monde arabe. C’est aussi une clé aux problèmes locaux, de par sa situation géographique : Caucase, Proche-Orient et Israël, Iran, Mer Noire (voir aussi « Israël et la Turquie, la fin d’une époque », Le Monde daté du 4 juin 2010). L’Union Européenne veut-elle intégrer la Turquie, où risquer de voir ce grand pays frontalier un jour se détacher complètement d’elle ?

La princesse phénicienne Eurôpê enlevée par Zeus apparu sous forme de taureau ; pièce grecque de 2 €

La question de l’appartenance de la Turquie à l’Europe est souvent posée. Mais qu’est-ce que l’Europe ? La princesse Eurôpê, qui donna son nom à notre continent, était phénicienne et fut emmenée par Zeus, sous forme de taureau, en Crète : elle ne posa jamais le pied sur le continent. Le monde grec s’étendait jusqu’à la côte turque de la mer Egée : Troie, Ephèse et Rhodes, Milet, le philosophe et mathématicien Thalès… Puis les Grecs assimilèrent la rive occidentale (« Ereb » en phénicien) de la mer Egée à l’Europe ; ce n’est que plus tard que les terres « barbares » au nord de la Grèce furent aussi désignées par le terme « Europe ». Ce terme ne réapparut véritablement qu’à la Renaissance. Pendant 400 ans, l’histoire de l’Empire Ottoman et de l’Europe furent liés, l’Europe balkanique et centrale, partiellement occupée ; les sultans reprenant le titre d’ « empereur des Romains » de leurs prédécesseurs byzantins, et s’inspirant largement du droit romain laissé en héritage : plus de 40% des Turcs ont des origines ethniques « européennes ». Par ailleurs, selon des critères purement « géographiques », que certains voudraient appliquer à la Turquie, la République de Chypre, membre de l’Union Européenne et de la zone euro, n’est pas « européenne ».

Certes, de nombreux dossiers barrent encore la route de la Turquie vers l’adhésion : reconnaissance de la République de Chypre par la Turquie, meilleur respect des droits de l’homme et particulièrement des droits de la femme (« crimes d’honneur »), droits des minorités et spécifiquement des kurdes, place de l’armée dans la vie politique,  …

Dessin de Cristina Sampaio

Mais la Turquie a fait d’incontestables progrès, ralentis depuis l’arrivée au pouvoir de l’AK Parti ou AKP de Recep Tayyip Erdogan en 2002 : entre 1993 et 1996, pour la première fois, une femme, Tansu Ciller, occupe la fonction de Premier Ministre ; modification en profondeur de la constitution en 2001 pour mieux se conformer aux exigences de l’Union Européenne, abolition partielle de la peine de mort en 2002 et totale en 2004, autorisation de diffusion audiovisuelle des langues minoritaires dont le kurde en 2004, adoption d’un nouveau code pénal en 2005 plus conforme aux exigences européennes, et rappel de la laïcité dans un arrêt de la Cour constitutionnelle sur l’interdiction du foulard islamique à l’université en juin 2008.

L’Union Européenne a tranché sur le cas de la Turquie : en la reconnaissant candidate, elle a reconnu sa vocation à appartenir à l’Europe, et l’accord permettant l’ouverture des négociations signé le 3 octobre 2005 précise : « L’objectif commun des négociations est l’adhésion. Ces négociations sont un processus ouvert, dont le résultat ne peut être garanti à l’avance […] prenant en compte tous les critères de Copenhague. »

Les critères de Copenhague sont ceux issus du Conseil européen tenu dans cette ville en juin 1993 :

« L'adhésion requiert de la part du pays candidat qu'il ait des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection, l'existence d'une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union. L'adhésion présuppose la capacité du pays candidat à en assumer les obligations, et notamment à souscrire aux objectifs de l'union politique, économique et monétaire. »

En outre le traité de l’Union Européenne mis à jour au 30 mars 2010 précise également les valeurs de l’Union, que le pays candidat doit respecter, dans son article 2 :

« L'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes. »

En conclusion, l’adhésion de la Turquie, bien que lancée en 2005, durera au moins une dizaine d’années, sans assurance d’aboutir, avec des critères de jugements définis, mais chaque Etat membre pouvant, en fin de parcours, ne pas ratifier l’adhésion : l’incertitude domine.

Dessin de Mabi

Une Union Pour la Méditerranée qui ne connait pas d’avancée réelle, des relations avec la Russie qui ne progressent pas, un Partenariat Oriental sans réelle perspective et chichement doté, un processus d’adhésion de la Turquie à l’Union engagé mais incertain : la politique de voisinage de l’Union n’a plus d’ambition.

Le traité de Lisbonne offrait la possibilité de redonner du tonus à cette politique de voisinage, à travers l’extension des pouvoirs du Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Las, à ce poste (comme à celui de Président du Conseil européen), c’est une personnalité peu connue en Europe qui a été choisie, Catherine Ashton. Ses actions depuis sa prise de fonctions en décembre 2009 n’ont pas « réveillé » la politique de voisinage de l’Union.

Timothy Geithner, secrétaire maéricain au Trésor, et le le président Barack Obama en avril 2010

Pourtant une opportunité se présente à l’Union Européenne, qui pourrait bien se transformer en devoir : fin mai, Timothy Geithner, secrétaire américain du Trésor (ministre des finances) a rendu visite à l’Allemagne et au Royaume-Uni pour rappeler l’importance aux yeux de la Maison Blanche de la construction européenne, et surtout d’un monde multipolaire où l’Union structurerait sa zone d’influence immédiate. La Turquie s’est affranchie de la tutelle américaine depuis l’arrivée au pouvoir de l’AK Parti en 2002.

Ségolène Royal appelle de ses vœux les Etats-Unis d’Europe, terme employé pour la première fois par Victor Hugo en août 1849. Or ce dernier n’avait pas une vision restrictive de ce terme : la « fraternité européenne » devait être une œuvre plus ambitieuse, et de longue haleine, presque utopique :

« Elle s’appellera l’Europe, au vingtième siècle, et, aux siècles suivants, plus transfigurée encore, elle s’appellera l’Humanité ».

Il est temps que les hommes et femmes politiques en Europe redonnent un nouveau souffle à la politique de voisinage de l'Union Européenne.

Frédérick Moulin

Sources : Le Monde, daté du 13 octobre 2009, du 4 mars 2010 et des 2 et 4 juin 2010 ; Wikipédia ; « Russie. La nouvelle guerre froide ? », Michel Korinman, revue Outre-Terre n°19, 2008 ; www.ladocumentationfrancaise.fr ; « Traité sur l’Union Européenne » paru au Journal officiel de l’Union européenne du 30 mars 2010 ; « Conclusions de la présidence » du Conseil européen de Copenhague des 21 et 22 juin 1993